各國電子政務頂層設計與戰略規劃
來源:中國電子政務網 更新時間:2017-11-17

頂層設計是自上而下的總體設計。電子政務需要頂層設計,國內許多電子政務專家學者已經對此達成共識。在進行電子政務頂層設計過程中,可以借鑒西方發達國家的電子政府頂層設計思路與方法,但必須充分考慮到中國政治制度與西方政治制度的不同,建立本土化的電子政府 總體框架。

一、國外電子政府頂層設計概覽

1.美國電子政府框架

為了使聯邦政府向以客戶為中心、面向結果、基于市場的行政管理模式轉變,美國管理和預算辦公室(OMB)開發出了聯邦組織架構(Federal Enterprise Architecture,FEA)。FEA是一個用于改善政府工作、基于業務的框架。FEA通過一系列相關的參考模型來構建,設計這些參考模型的目的是為了方便跨機構分析,識別重復投資,識別信息化發展不平衡造成的部門數字鴻溝,識別聯邦機構跨部門合作機會。

2007年10月,美國總統執行辦公室發布了FEA修改后的參考模型2.3版本文件。2007年11月,美國總統執行辦公室發布了《FEA實踐指南》。

FEA由績效參考模型、業務參考模型、服務參考模型、技術參考模型、數據參考模型構成。

(1)績效參考模型。

績效參考模型由輸入、輸出、結果3個部分組成。輸入包括人力資本、技術和其他固定資產,輸出包括一系列過程和活動,結果包括任務和業務結果以及客戶結果。

績效參考模型可以為改進戰略及日常決策提供績效信息,通過分析投入和產出關聯性,可以更好地洞察期望的結果,識別跨組織機構邊界的績效改善機會。

(2)業務參考模型。

業務參考模型包含4個業務域,39條業務線和百余項子功能,如表1所示。

表1 FEA業務參考模型

業務域

業務線

子功能

公民服務

國防和國家安全

國家戰略和戰區防御、作戰防御、戰略防御

本土安全

邊防與運輸安全、關鍵資產和基礎設施防護、災難性國防

情報運行

情報規劃、情報搜集、情報處理、情報分析和生產、情報傳播

法律保障

刑事逮捕、刑事調查和偵查、公民保護、犯罪預防、領導保護、財產保護、物質管制

國際事務和商務

外交事務、國際發展和人道主義援助、全球貿易

立法及司法活動

司法聽證會、合法抗辯、合法調查、法律起訴和訴訟、糾紛助解

懲治活動

刑事監禁、刑事復原

教育

初等教育、中等教育和職業教育,高等教育,歷史文化保護,歷史文化展覽

能源

能源供應、能源節約和備災、能源資源管理、能源生產

健康

健康服務獲得、人口健康管理和消費安全、醫療保健管理、醫療保健服務提供、醫療研究和醫師教育

交通

航空運輸、陸地運輸、水上運輸、空間操作

收入安全保障

一般退休和殘疾、失業補償金、住房援助、食品和營養援助、生存補償金

環境管理

環境監測和預報、環境治理、污染治理

自然資源

水資源管理、海洋和陸地保護區管理、娛樂資源管理和旅游業、農業創新和服務

災害管理

災害監測和預報、災害準備和規劃、災后修復和恢復、應急響應

社區和社會服務

房屋置業率提升、社區和地區發展、社會服務、郵政服務

經濟發展

商業發展,知識產權保護,經濟、財政部門監督,行業部門收入穩定

勞動力管理

培訓和就業、勞動權管理、工人安全

通用科學與創新

科學和技術研究與創新、太空探索和創新

服務分發模式

為公民的直接服務

軍事行動、平民行動

知識創造和管理

研究和發展、通用數據和統計、建議和咨詢、知識傳播

公共物品創建和管理

制造業、建筑業、公共資源、設備和基礎設施管理,信息基礎設施管理

法規的遵守和執行

檢查和審計、標準制定的準則發展、許可證和執照

聯邦財政支持

聯邦補助款、補貼、稅收抵免

信用和保險

直接貸款、貸款擔保、普通保險

移交給州和地方政府

公立補助金、項目/競爭性贈款、專項補助金、國家貸款

服務的支持分發

立法關聯

立法追蹤、立法作證、發展建議、國家聯絡行動

公共事務

消費者服務、官方信息傳播、產品推廣、公共關系

法規發展

政策和指導方針發展、公眾意見追蹤、法規創建、法治出版

規劃和預算

預算編制、資金計劃、企業架構、策略規劃、預算執行、勞動力規劃、管理改進、預算和績效整合、稅收和財政政策

控制和監督

糾正措施、項目評估、項目監控

征稅

收賬、用戶收費、聯邦資產出售

內部風險管理和減緩

應急計劃、持續營運、服務復原

各級政府

中央財政運作、立法職能、行政職能、中央財產管理、中央人事管理、稅收管理、中央記錄和統計管理

政府資源管理

供應鏈管理

貨物采購、庫存管理、物流管理、服務采購

人力資源管理

人力資源策略、人員招聘、組織和職位管理、報酬管理、保險福利管理、雇員績效管理、雇員關系、勞動力關系、離職管理、人力資源發展

財政管理

財務、資金控制、支付報酬、清償和應收款、資產和債務管理、報表和信息、成本會計/業績評價

行政管理

設施、車隊和設備管理、幫助桌面服務、差旅、工作場所政策發展和管理

信息和技術管理

系統開發、生命周期/變更管理、系統維護、IT基礎設施維護、信息安全、記錄保留、信息管理、信息共享、系統和網絡監控

公民服務是政府的目的,包括國防和國家安全等19條業務線。服務分發模式是實現政府目的的機制,包括為公民的直接服務等7條業務線。服務的支持分發是政府運行支持功能,包括立法關聯、公共事務等8條業務線。政府資源管理為資源管理功能,包括供應鏈管理、人力資源管理等5條業務線。

(3)服務參考模型。

服務參考模型由7個服務域、30項服務類和百余項服務組件構成,如表2所示。

表2 FEA服務參考模型

服務域

服務類

服務組件

客戶服務

客戶關系管理

呼叫中心管理、客戶分析、銷售和市場、產品管理、品牌管理、賬戶管理、合同管理、伙伴關系管理、客戶反饋、調查

客戶喜好

私人化、預訂、提示或通知

客戶初始幫助

在線幫助、在線指南、自助服務、注冊、多語言支持、幫助請求、日程安排

過程自動服務

跟蹤和工作流

過程跟蹤、案例管理、沖突解決

路由和進度

內部協調管理、外部協調管理

業務管理服務

過程管理

變化管理、構造管理、需求管理、工程管理、政策管理、質量管理、業務規則管理、風險管理

組織管理

工作組、網絡管理

投資管理

戰略規劃和管理、證券管理、效能管理

供應鏈管理

獲得、資源管理、庫存管理、目錄管理、訂購跟蹤和確認、店面、倉庫管理、退貨管理、物流和運輸

數字資產服務

內容管理

內容創作、內容回顧和確認、標記和聚合、內容發布和分發、內容管理

文件管理

文件影像和OCR、文件參考、文件修改、圖書館、文件回顧及確認、索引、分類

知識管理

信息恢復、信息映像、信息共享、分類、知識工程、知識獲取、知識分發、智能文件

檔案管理

檔案鏈接/關聯、文件分類、文件撤除、數字權限管理

業務分析服務

分析與統計

數學的方法、結構化的方法、檢測的方法、物理分析的方法

可視化

圖解/圖表、成像、多媒體的、制圖/地理空間/高程/GPS、CAD

知識發現

數據挖掘、建模、仿真

業務智能

需求預測/管理、綜合評價、決策支持和規劃

報告

特定的、標準的/定型的、OLAP(聯機分析處理)

內勤服務

數據管理

數據交換、數據集市、數據倉庫、元數據管理、數據整理、數據提取和轉換、數據裝載和存檔、數據恢復、數據分類

人力資源

招聘、簡歷管理、職業發展和保持、時間報告、獎勵管理、保險福利管理、退休管理、人事管理、教育/培訓、健康和安全、差旅管理

財政管理

結算和結賬、信貸/抵押、經費管理、工資表、支付與結算、收賬、營收管理、內部控制、審計、基于活動的管理、貨幣換算

資產管理

財產/資產管理、資產編目/識別、資產轉移、分配和營繕維修、設備管理、計算機/自動裝置管理

開發與集成

遺留系統集成、企業應用集成、數據集成、儀器和測試、軟件開發

人力資本/勞動力管理

資源規劃和分配、技能管理、 人力目錄/定位、團隊/組織管理、暫時性人力管理、人力獲取/資源優化

支持服務

安全管理

鑒定和認證、存取控制、加密、數字簽名管理、入侵防御、入侵檢測、事件響應、審計跟蹤和捕捉分析、認證和鑒定、聯邦信息安全管理條例(FISMA)管理和報告、病毒防護

協作

Email、穿插討論、文檔庫、共享日歷、任務管理

搜索

查詢、精度/撤銷等級、分類、模式匹配

通信

實時交談、即時通信、語音會議、視頻會議、事件/新聞管理、社區管理、計算機/電話集成、語音通信

系統管理

許可管理、遠程系統管理、系統資源監控、軟件分配、事物跟蹤

表格管理

表格創建、表格修改

(4)技術參考模型。

技術參考模型由4個服務域、17個服務類和51個服務標準構成,如表3所示。

表3 FEA技術參考模型

服務域

服務類

服務組件

服務訪問和分發

訪問渠道

Web瀏覽器

無線/PDA

協作/通信

其他電子渠道

分發渠道

國際互聯網

局域網

廣域網

對等網(P2P)

虛擬專網(VPN)

服務要求

法律依據

認證/單點登錄

集合

服務傳輸

支持網絡服務

服務傳輸

服務平臺和基礎設施

支撐平臺

無線/移動

平臺獨立

平臺依賴

分發服務器

Web服務器

媒體服務器

應用服務器

門戶服務器

軟件工程

集成開發環境

軟件配置管理

測試管理

數據庫/存儲

數據庫

存儲

硬件/基礎設施

服務器/計算機

嵌入式技術設備

外設

局域網

廣域網

網絡設備/標準

視頻會議

組件框架

安全

認證/數字簽名

支撐安全服務

表達/接口

靜態顯示

動態服務器端顯示

內容渲染

(5)數據參考模型。

數據參考模型由數據共享、數據描述和數據環境(Context)三個標準化域構成。數據共享是指一個用戶使用其他用戶提供的信息資源,數據共享標準化域用“數據提供者-用戶矩陣”來描述。數據描述標準化域提供了一個在數據結構(語法)和含義(語義)方面達成一致的方法,可以為數據發現、數據重用、數據共享、數據實體一致化、語義互操作提供支持。數據環境標準化域為數據提供與其創建和使用有關的附加信息。

CIO時代網2010年對第四屆中國電子政務高峰論壇200多位CIO進行了問卷統計,調查結果表明,42%的CIO知道FEA,其中77%的CIO認為FEA是一個很好的頂層架構案例,值得借鑒學習。

2.加拿大電子政府框架

2000年6月13日,加拿大發布了加拿大政府聯邦架構1.0版。2001年6月29日,加拿大政府聯邦架構最終版——13.0發布。該架構提出了13條原則,即減少集成復雜性,整體分析,業務事件驅動系統,定義的權威來源,安全、機密、隱私和信息保護,已證明的標準和技術,所有權總成本,成長規劃,采用正式的工程方法,擴展的信息和服務環境,多傳輸通道,可達到的政府,穩健性。

加拿大業務轉換支撐計劃(Business Transformation Enablement Program,BTEP)于2004年9月發布,目的是提供一個業務轉換工具包,通過政府支持的互操作和集成框架,使嚴格的戰略規劃和集成的戰略設計得以實現。通過一個更徹底、標準化的方法幫助部門和機構改進業務轉換的可靠性和一致性,以提升計劃、服務序列、業務設計以及項目規劃與實施的效率和重用性。

BTEP旨在建立技術與業務的橋梁,使技術人員和業務人員溝通時候有共同語言。它包括兩個視圖,即業務視圖和技術視圖。在業務視圖中,采用了面向服務的業務設計方法,建立了政府戰略參考模型,通過知識庫改進業務流程,通過企業架構(EA)方法改進業務。在技術視圖中,采用面向服務架構(SOA)方式,如Web服務、ebXML、服務知識庫,改進信息管理/信息技術(IM/IT)的EA方法。

加拿大政府戰略參考模型(Governments of Canada Strategic Reference Model,GSRM)是BTEP的工具,該利用工具能夠通過提供一個公共語言來開發業務架構。這個公共語言可以描述一個政府組織如何運轉以及如何運轉得更好。GSRM用公共服務詞匯正式定義了許多概念,這些概念對于公共管理來說是非常關鍵的,如程序和服務可說明性(accountability),適應政府獨特的功能,政府服務類型,公共服務提供模式。這使交叉計劃序列在權限之內或跨越權限,識別冗余,集成項目或服務分發的差距和機會。

3.英國電子政府框架

2005年3月18日,英國內閣辦公室推出了英國電子政府互操作框架(E-Government Interoperability Framework,E-GIF)6.1版。E-GIF 6.1的主要內容包括互操作的政策與機會、技術政策、實現支持、管理流程、變化管理、遵守E-GIF。

技術政策部分包括互聯互通、數據集成、內容管理元數據、電子化服務訪問與渠道、業務領域標準等方面的內容。

實現支持部分包括優先級、XML schema產品、電子政務元數據標準、Govtalk網站(www.govtalk.gov.uk)、工作組成員等方面的內容。

管理流程部分包括電子政府聯合會、公共部分組織、工業、公民、高級IT論壇、互操作工作組、政府計劃組、元數據工作組、智能卡工作組、其他工作組等。

變化管理部分包括電子政府資源擁有者、政府資源的生命周期、咨詢和創新、請求評價、請求建議、E-GIF升級等方面的內容。

遵守E-GIF部分包括遵守E-GIF的含義、使用XML schema和數據標準、時間表、利益相關者、遵循的責任、公共部分社區、如何與新版E-GIF一致、無法遵循、附加指南等方面的內容。

圖1 英國E-GIF構成

E-GIF由元數據標準、數據標準目錄、XML schema、技術標準目錄、電子化服務開發框架、注冊器等構成,如圖1所示。

E-GIF的關鍵領域包括互聯、數據集成、內容管理元數據、服務可訪問性、業務領域。

所有英國政府部門強制執行E-GIF,對其知識和技能進行認證,對執行結果進行符合性正式評估。不符合規范的項目將停止資金支持(包括財政部門的資金支持、信息化部門的資金支持、本單位的資金支持),且項目系統不得接入政府網絡和政府門戶網站。

英國內閣辦公室制定了跨政府部門企業架構(Cross-Government Enterprise Architecture,xGEA),并發布了一系列政府跨部門企業架構的參考模型。政府跨部門企業架構參考模型,戰略域、服務管理域、渠道域、業務過程域、業務信息域、應用域、基礎設施域、集成域和安全域等9個域,如圖2所示。

圖 2 英國政府跨部門企業架構參考模型

4.德國電子政務框架

德國電子政務應用標準和架構(Standards and Architectures for e-government Applications,SAGA)包括基礎設施規范、模塊標準、流程標準等。先由聯邦內政部組織的專家小組定期開會研討,最后由內政部決定哪些寫入SAGA標準。2003年12月,聯邦內政部正式發布SAGA標準2.0版本,要求凡是參加“聯邦在線2005”的部門,要想獲得政府資助,必須符合SAGA標準的規定。由于“聯邦在線2005”完成之后將是聯邦、州、縣市三級政府參與的“德國上網計劃”,所以不少州政府參與了SAGA討論。

5.澳大利亞電子政務框架

澳大利亞借鑒美國FEA編制了澳大利亞政府架構(Australian Government Architecture,AGA)。2007年6月,澳大利亞政府架構參考模型1.0版發布。AGA包括5個參考模型以及原則、模式、標準、SOA知識庫和服務目錄。

與FEA一樣,AGA參考模型包括績效參考模型、業務參考模型、服務參考模型、數據參考模型、技術參考模型。績效參考模型強調了產出和要求,業務參考模型強調了業務子功能和過程,服務參考模型強調了共享的組件、共享的服務,數據參考模型強調了數據資產、交換包,技術參考模型強調了產品和標準。

2007年,澳大利亞政府發布了《澳大利亞互操作框架》的第三部分,也是最后一個部分——《澳大利亞政府業務流程互操作框架》。《澳大利亞政府業務流程互操作框架》為政府部門之間的業務流程對接作了規劃,提出了辨別業務流程成熟度的模型,通過一系列案例總結本部門及跨部門業務流程管理方法。前兩個部分是《技術和信息互操作框架》、《澳大利亞政府架構和促進服務框架》。

6.新加坡電子政務框架

新加坡政府組織架構(SGEA)是新加坡政府iGov2010行動計劃三個重要項目之一,目的是在提供服務時不受具體機構變更的束縛。

SGEA由業務架構(BA)、信息架構(IA)、解決方案架構(SA)和技術架構(TA)組成。業務架構提供政府業務的公用術語,信息架構和解決方案架構提供支持業務架構界定的業務功能的數據標準和信息通信技術方案。技術架構主要是定義標準,為利用技術組件支持解決方案架構提供使用向導。

SGEA提供了信息通信技術手段和業務功能的服務藍圖,便于對重要信息通信技術投資及其與業務功能匹配度分析;也為部門之間的合作創造更多的機會,有利于實現信息通信技術系統與服務的共享(邵瑜,2008)。

此外,日本、韓國等國家也都相繼制定了本國的電子政務總體框架。

綜上所述,國外電子政務總體框架主要有如下幾個特點:

(1)都非常強調公共服務。例如,美國FEA有專門的服務參考模型,而且在業務參考模型、績效參考模型、數據參考模型和技術參考模型中處處體現了服務型政府理念;英國E-GIF在技術政策中專門講到了電子化服務(e-service)的訪問和渠道;加拿大GSRM用來描述政府服務類型、公共服務提供模式以及服務提供方面存在的差距和機會。

(2)都非常強調整合與協同。例如,美國FEA的目的是改善美國聯邦政府跨部門協作;英國E-GIF的目的是提供一體化的電子化服務;加拿大BTEP的目的是方便維持政府的整體性,實現從以政府為中心到以公民為中心的轉變。

(3)都引入了EA、SOA等先進理念。美國、英國、加拿大、澳大利亞、韓國、新加坡等國都先后將EA、SOA引入電子政務領域。EA是從全局審視信息化與業務之間的關系,建立企業信息化整體架構。SOA可以根據需求通過網絡對松散耦合的粗粒度應用組件進行分布式部署、組合和使用,使服務之間可以通過簡單但精確定義的接口進行通信。

(4)內容都很具體,可操作性較強。例如,美國FEA參考模型2.3版文件共90頁,數據參考模型2.0版文件共114頁,并配有60多頁的實踐指南;英國E-GIF 6.1版文件共30多頁;澳大利亞AGA文件共196頁;歐盟EIF文件共25頁。內容都很詳盡,對實際工作的指導性很強。

(5)版本都在不斷升級。例如,到2001年,加拿大政府聯邦架構已發展到13.0版本;到2005年3月,英國E-GIF已發展到6.1版本。到2007年10月,美國FEA已發展到2.3版本。

二、電子政務的發展背景

2006 年3 月,國務院信息化工作辦公室印發了《國家電子政務總體框架》。該框架由服務與應用系統、信息資源、基礎設施、電子政務法律法規、電子政務標準化體系、電子政務管理體制構成,如圖3所示。

圖3 國家電子政務總體框架

《國家電子政務總體框架》具體內容如下:

1、總體要求與目標

構建國家電子政務總體框架的要求是: 以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,全面貫徹落實科學發展觀,進一步發揮電子政務對加強經濟調節、市場監管的作用,更加注重對改善社會管理、公共服務的作用,堅持政府主導與社會參與相結合,堅持深化應用與提高產業技術水平相結合,堅持促進發展與保障信息安全相結合,保持政策的連續性與穩定性,統籌兼顧中央與地方需求,以提高應用水平為重點,以政務信息資源開發利用為主線,建立信息共享和業務協同機制,更好地促進行政管理體制改革,帶動信息化發展,走中國特色的電子政務發展道路 。

構建國家電子政務總體框架的目標是:到 2010 年,覆蓋全國的統一的電子政務網絡基本建成,目錄體系與交換體系、信息安全基礎設施初步建立,重點應用系統實現互聯互通,政務信息資源公開和共享機制初步建立,法律法規體系初步形成,標準化體系基本滿足業務發展需求,管理體制進一步完善,政府門戶網站成為政府信息公開的重要渠道,50%以上的行政許可項目能夠實現在線處理,電子政務公眾認知度和公眾滿意度進一步提高,有效降低行政成本,提高監管能力和公共服務水平 。

2、總體框架的構成

國家電子政務總體框架的構成包括:服務與應用系統、信息資源、基礎設施、法律法規與標準化體系、管理體制。推進國家電子政務建設,服務是宗旨,應用是關鍵,信息資源開發利用是主線,基礎設施是支撐,法律法規、標準化體系、管理體制是保障。框架是一個統一的整體,在一定時期內相對穩定,具體內涵將隨著經濟社會發展而動態變化。各地區、各部門按照中央和地方事權劃分,在國家電子政務總體框架指導下,結合實際,突出重點,分工協作,共同推進電子政務建設。

3、服務與應用系統

服務是電子政務建設的出發點和落腳點。要緊緊圍繞服務對象的需求,選擇優先支持的政府業務,統籌規劃應用系統建設,提高各級政府的綜合服務能力。

(1)服務體系。

電子政務服務主要包括面向公眾、企事業單位和政府的各種服務。服務的實現程度、服務效率、服務質量是電子政務建設成敗的關鍵。要以服務對象為中心,以網絡為載體,逐步建立電子政務服務體系。通過計算機、電視、電話等多種手段,把服務延伸到街道社區和村鎮,惠及全民。

面向城鄉公眾生活、學習、工作的多樣化需求,在婚姻登記、計劃生育、戶籍管理、教育、文化、衛生保健、公用事業、住房、出入境、兵役、民主參與、就業、社會保障、交通、納稅等方面提供電子政務服務,為城鄉困難群眾提供更加便利的服務。按照建設社會主義新農村的要求,重視為農民提供涉農政策、科技知識、氣象、農產品和農資市場信息,勞動力轉移、教育、合作醫療、農用地規劃、鄉村建設、災害防治等服務。按照提高對外開放水平的要求,為外籍人員提供出入境、商務活動、旅游觀光、文化教育、在華就業等服務。

面向企事業單位開展經濟社會活動的需求,在企事業單位設立、納稅、年檢年審、質量檢查、安全防護、商務活動、對外交流、勞動保障、人力資源、資質認證、建設管理、破產登記等方面提供電子政務服務。

政府通過整合和共享信息資源,滿足經濟社會發展的需要。為滿足政府服務公眾和企事業單位的需求,在人口登記和管理、法人登記和管理、產品登記和管理、市場準入和從業資格許可、特許經營和社會活動許可、企事業單位和公民社會義務管理、企事業單位和公民權益管理、社會應急事務管理等方面實現信息共享。為滿足政府經濟管理和社會管理的需要,提供市場與經濟運行、農業與農村、資源與環境、行政與司法、公共安全與國家利益等方面的信息監測與分析服務。為滿足各級領導科學決策的需要,提供信息匯總、信息分析等服務。為滿足政府提高管理效能的需要,提供人力資源管理、財政事務管理、物資管理等信息服務。

(2)優先支持的業務。

“十一五”期間,主要圍繞公眾、企事業單位和政府的需要,選擇社會公眾關注度高、經濟社會效益明顯、業務流程相對穩定、信息密集、實時性強的政府業務,作為電子政務優先支持的業務。從提高工作效率、監管能力和公共服務水平,降低行政成本出發,應優先支持辦公、財政管理、稅收管理、金融監管、進出口管理、涉農管理與服務、食品藥品安全監管、信用監管、資源管理、環境保護、公共安全管理、社會保障、司法保障等業務。這些業務是支持政府提供多樣化服務的重要基礎,也是規劃應用系統建設的重要依據。各地區要結合實際,確定本地區電子政務需要優先支持的業務。

(3)應用系統。

應用系統是電子政務建設的主要內容。到目前為止,國家已建、在建和擬建的電子政務應用系統包括辦公、宏觀經濟、財政、稅務、金融、海關、公共安全、社會保障、農業、質量監督、檢驗檢疫、防汛指揮、國土資源、人事人才、新聞出版、環境保護、城市管理、國有資產監管、企業信用監管、藥品監管等,為黨委、人大、政府、政協、法院、檢察院提供了電子政務技術支持。“十一五”期間,要圍繞優先支持的業務,以政務信息資源開發利用為主線,以政務信息資源目錄體系與交換體系為支撐,兼顧中央和地方的信息需求,統籌規劃應用系統建設。重點是完善已建應用系統,強化已建系統的應用,推動互聯互通和信息共享,支持部門間業務協同。對新建的應用系統,要根據業務發展需要,統籌規劃建設。各地區、各部門要做好需要優先支持業務的流程梳理,搞好部門應用系統和地方綜合應用系統的銜接。應用系統建設要有利于深化政府機構改革和優化組織結構,避免簡單地在原有體制和業務流程基礎上建設應用系統。

4、信息資源

政務信息資源是政府在履行職能過程中產生或使用的信息,為政務公開、業務協同、輔助決策、公共服務等提供信息支持。政務信息資源開發利用是推進電子政務建設的主線,是深化電子政務應用取得實效的關鍵。

(1)信息采集和更新。

各級政府要根據依法行政的要求,明確界定各部門的信息采集和更新權責,保證信息的準確性和時效性。對于相關部門共同需要、面向社會采集的信息,要理順和規范信息采集流程,明確信息采集工作的分工,形成有序采集的機制,減輕社會公眾和企業的負擔。結合業務活動的開展,建立信息更新機制,保證信息資源的準確、完整和及時更新。

(2)信息公開和共享。

各級政府要 圍繞社會公眾和企事業單位最關心、最直接、最現實的利益問題,以公開為原則,以不公開為例外, 編制政府信息公開目錄,及時、準確地 向社會公開行政決策的程序和結果,提高政府的透明度和辦事效率,拓寬群眾參政議政的渠道,保證人民群眾依法行使選舉權、知情權、參與權、監督權。

要統籌兼顧中央和地方需求,依托政務信息資源目錄體系與交換體系,實現跨地區、跨部門信息資源共享。圍繞部門間業務協同的需要,以依法履行職能為前提,根據應用主題明確信息共享的內容、方式和責任,編制政府信息共享目錄,逐步實現政府信息按需共享,支持面向社會和政府的服務。中央各部門的應用系統要為地方政府和部門開展社會管理和公共服務提供信息支持。圍繞優先支持的業務,加強已建應用系統間的信息資源共享。新建應用系統要把實現信息共享作為重要條件。

(3)基礎信息資源。

基礎信息資源來源于相關部門的業務信息,具有基礎性、基準性、標識性、穩定性等特征。人口、法人單位、自然資源和地理空間等基礎信息的采集部門要按照 “一數一源”的原則,避免重復采集,結合業務活動的開展,保證基礎信息的準確、完整、及時更新和共享。基礎信息庫分級建設、運行、管理,邊建設邊發揮作用。國家基礎信息庫實行分別建設、統一管理、共享共用。各地要探索符合實際的基礎信息庫建設、管理和應用模式。

5、基礎設施

基礎設施包括國家電子政務網絡、政務信息資源目錄體系與交換體系、信息安全基礎設施。基礎設施建設要統籌規劃,避免重復投資和盲目建設,提高整體使用效益。

(1)國家電子政務網絡。

國家電子政務網絡由基于國家電子政務傳輸網的政務內網和政務外網組成。政務內網由黨委、人大、政府、政協、法院、檢察院的業務網絡互聯互通形成,主要滿足各級政務部門內部辦公、管理、協調、監督以及決策需要,同時滿足副省級以上政務部門特殊辦公需要。政務外網主要滿足各級政務部門進行社會管理、公共服務等面向社會服務的需要。充分利用國家公共通信資源,形成連接中央和地方的統一的國家電子政務傳輸骨干網。中央和各級地方按照統一標準規范、統一地址和域名,分級規劃,分別實施,分級管理,推進電子政務網絡建設,逐級實現互聯互通。積極推進基于互聯網的電子政務建設。各地區、各部門開展電子政務建設,原則上必須依托國家電子政務網絡進行。

(2)政務信息資源目錄體系與交換體系。

按照統一的標準和規范,逐步建立政務信息資源目錄體系,為各級政府提供信息查詢和共享服務;逐步建立跨部門的政務信息資源交換體系,圍繞部門內信息的縱向匯聚和傳遞、部門間在線實時信息的橫向交換等需求,為各級政府的社會管理、公共服務和輔助決策等提供信息交換和共享服務。依托統一的國家電子政務網絡,以優先支持的業務為切入點,統籌規劃、分級建設覆蓋全國的政務信息資源目錄體系與交換體系,支持信息的交換與共享。

(3)信息安全基礎設施。

圍繞深化應用的需要,加強和規范電子政務網絡信任體系建設,建立有效的身份認證、授權管理和責任認定機制。建立健全信息安全監測系統,提高對網絡攻擊、病毒入侵的防范能力和網絡失泄密的檢查發現能力。統籌規劃電子政務應急響應與災難備份建設。完善密鑰管理基礎設施,充分利用密碼、訪問控制等技術保護電子政務安全,促進應用系統的互聯互通和信息共享。

要把信息安全基礎設施建設與完善信息安全保障體系結合起來,按照 “誰主管誰負責,誰運行誰負責”的要求,明確信息安全責任。根據網絡的重要性和應用系統的涉密程度、安全風險等因素,劃分安全域,確定安全保護等級,搞好風險評估,推動不同信息安全域的安全互聯。

6、法律法規與標準化體系

圍繞規范信息資源開發利用和基礎設施、應用系統、信息安全等建設與管理的需要,開展電子政務法研究,推動政府信息公開、政府信息共享、政府網站管理、政務網絡管理、電子政務項目管理等方面法規建設,推動開展修訂相關法律法規的研究。

電子政務標準化體系以國家標準為主體,充分發揮行業標準在應用系統建設中的作用,由總體標準、應用標準、應用支撐標準、信息安全標準、網絡基礎設施標準、管理標準等組成,是電子政務建設和發展的基礎,是確保系統互聯互通互操作的技術支撐,是電子政務工程項目規劃設計、建設管理、運行維護、績效評估的管理規范。要重點制定電子公文交換、電子政務主題詞表、業務流程設計、信息化工程監理、電子政務網絡、目錄體系與交換體系、電子政務數據元等標準,逐步建立標準符合性測試環境。加強標準宣貫和培訓,強化標準在電子政務建設各個環節中的應用,規范各地區、各部門電子政務建設。

7、管理體制

各地區、各部門要按照國家信息化領導小組的部署,相互配合,相互支持,共同促進中國電子政務協調健康發展。要加快推進各方面改革,使關系電子政務發展全局的重大體制改革取得突破性進展,建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的電子政務管理體制。各相關部門要進一步加強和改進管理,促進電子政務充滿活力、富有效率、健康發展。把電子政務建設和轉變政府職能與創新政府管理緊密結合起來,形成電子政務發展與深化行政管理體制改革相互促進、共同發展的機制;創新電子政務建設模式,逐步形成以政府為主、社會參與的多元化投資機制,提高電子政務建設和運行維護的專業化、社會化服務水平;圍繞電子政務的建設和應用,加強技術研發,提高產業素質,嚴格執行《政府采購法》和《招標投標法》,形成有利于信息技術創新和信息產業發展的機制。國信辦要認真組織落實國家信息化領導小組關于電子政務工作的各項決議,協調解決相關問題。

雖然《國家電子政務總體框架》內容很全面,但都是些原則性提法,可操作性比較差,對國家和地方電子政務頂層設計指導性不強。中美電子政務總體框架比較如表4所示。

表4 中美電子政務總體框架比較

美FEA

中國國家電子政務總體框架

發布單位

美國總統執行辦公室

原國務院信息化工作辦公室

最新版本

2.3

1.0

發布時間

2007年10月

2006 年3 月

出臺背景

美國聯邦政府跨部門協作不力;部門信息化發展水平不平衡,存在重復建設問題。

信息資源共享機制尚未建立;建設和應用發展不平衡,應用系統的潛能沒有得到充分發揮,公共服務效率低;法律法規和標準化工作滯后,安全保障能力有待進一步提高;電子政務建設、管理、運行體制不完善,創新能力不強。

目標

為了方便跨機構分析,識別重復投資,識別信息化發展不平衡造成的部門數字鴻溝,識別聯邦機構跨部門合作機會。使聯邦政府向以客戶為中心、面向結果、基于市場的行政管理模式轉變。

到2010年,覆蓋全國的統一的電子政務網絡基本建成,目錄體系與交換體系、信息安全基礎設施初步建立,重點應用系統實現互聯互通,政務信息資源公開和共享機制初步建立,法律法規體系初步形成,標準化體系基本滿足業務發展需求,管理體制進一步完善,政府門戶網站成為政府信息公開的重要渠道,50%以上的行政許可項目能夠實現在線處理,電子政務公眾認知度和公眾滿意度進一步提高,有效降低行政成本,提高監管能力和公共服務水平。

內容構成

績效參考模型、業務參考模型、服務參考模型、技術參考模型、數據參考模型

服務與應用系統、信息資源、基礎設施、法律法規與標準化體系、管理體制。

頁數

204頁(A4,五號字)

5頁(A4,五號字)

有無

實踐指南

有,FEA Practice Guidance,FEA Program Management Office, OMB,November 2007

《國家電子政務總體框架》公布后,吉林、貴州等省參照該框架發布了省電子政務總體框架。2007年,廣東省信息產業廳委托中國工程院咨詢服務中心多位院士編制了《廣東省電子政務總體框架》。2008年,廣州市信息化辦公室組織開展了廣州市電子政務總體框架前期研究。2009年12月,工業和信息化部正式函復同意在福建省開展省級電子政務頂層設計試點。2011年5月,福建省電子政務頂層設計試點通過驗收。

三、地方電子政務總體框架設計方法

地方電子政務總體框架由業務架構、服務架構、應用架構、信息架構、技術架構、管理架構6個部分構成。地方電子政務總體框架以業務為驅動力,以公共服務為導向,以應用為核心,以信息資源為主線,以信息技術為支撐,以管理為約束。

1.業務架構

業務架構由業務領域、業務單元和業務點3個層次構成。業務領域是指政府的主要職能范圍,如公共安全、公共衛生、市場監管等。業務領域由某一類業務單元構成;業務單元由某一類業務點構成,是業務點的集合;業務點是指需要公務員具體辦理的業務。可以從政府職能、辦事目錄、行政許可項中梳理出政府各部門的主要業務。

業務領域的描述內容包括名稱、主要功能、涉及的部門/機構、包含的業務單元等;業務單元的描述內容包括名稱、主要功能、涉及的部門/機構、包含的業務點等;業務點的描述內容包括名稱、類型、功能、法律依據、流程、輸入、輸出、涉及的部門/機構、行政相對人等。

以某市公共安全為例,業務領域“維護公共安全”描述如下:

◆ 名稱:維護公共安全

◆ 主要功能:保障人民生命財產安全

◆ 涉及的部門/機構:公安局、安全監管局、食品藥品監管局、質檢局、衛生局、交通委員會

◆ 包含的業務單元:社會治安管理、出入境管理、交通安全管理、人口管理、技防管理、消防管理、網絡管理、食品安全管理、生產安全管理、產品質量管理

業務單元“社會治安管理”描述如下:

◆ 名稱:社會治安管理

◆ 主要功能:維護社會治安

◆ 涉及的部門/機構:公安局

◆ 包含的業務點:大型群眾文化體育活動安全許可,舉行集會、游行、示威許可,刑事案件偵察,抓捕違法犯罪分子,爆炸物品使用許可證核發,劇毒化學品準購證核發……

業務點“爆炸物品使用許可證核發”描述如下:

◆ 名稱:爆炸物品使用許可證核發

◆ 類型:社會治安管理

◆ 功能:嚴格管理民用爆炸物品,預防爆炸事故的發生,防止反革命分子和其他犯罪分子利用爆炸物品進行破壞活動,保障社會主義建設和人民生命財產的安全

◆ 法律依據:《中華人民共和國民用爆炸物品安全管理條例》、《廣東省民用爆炸物品管理實施細則》

◆ 流程:申報→審批→核發

◆ 輸入:說明使用爆破器材的地點、品名、數量、用途、四鄰距離的文件和安全操作規程

◆ 輸出:《爆炸物品使用許可證》

◆ 涉及的部門/機構:公安局

◆ 行政相對人:使用爆破器材的單位

電子政務優先支持業務可以社會關注度、預期效益、流程穩定度、信息密集度、實時性要求和部門關聯度為選擇依據。

可以用專門軟件對業務目錄體系進行管理,以方便查詢和檢索。業務目錄由編制辦公室統一管理,具體內容的維護和更新由各行政部門負責。

2.服務架構

服務架構由服務領域、服務類型和服務項3個層次構成。服務領域是指各政府部門的主要服務范圍;服務類型由某一類服務項構成,是服務項的集合;服務項是指政府部門提供的具體服務項目。根據梳理出來的政府各部門主要業務來分析這些部門涉及的服務對象和服務內容,并對這些服務對象和服務內容進行歸類,以此確定服務領域、服務類型和服務項。

公共服務對象是指政府部門提供的公共服務的接收方,主要分為企事業單位和社會公眾兩大類型。

面向企業的公共服務包括市場準入、單位登記、年審年檢、資質認證、稅收征繳、司法公證、投資融資、知識產權、政府采購、質量監督、安全防護、環境保護、項目審批、國土房產、人力資源、勞動保障、進口出口、政策信息等(見表3-5)。

表3-5 面向企業的公共服務架構

服務領域

服務類型

服務項

面向企業的公共服務

市場準入

食品生產許可證核發

公共場所衛生許可證申辦

……

單位登記

進穗建筑業企業登記備案

國內旅行社設立審批

……

年審年檢

拍賣企業經營資格年檢

成品油零售經營資格批準證書年檢

……

資質認證

建筑企業資質認證

工程監理企業資質認證

……

稅收征繳

個人獨資合伙企業個人所得稅核定征收

個體戶定期定額征收

……

……

……

……

……

面向社會公眾的公共服務包括婚姻登記、生育收養、殯葬服務、戶籍、教育培訓、文化體育、就業、納稅、住房、醫療衛生、社會保障、出行旅游、公安司法、出國出境、信訪、金融保險、三農、政策信息等。

服務領域的描述內容包括名稱、主要功能、涉及的部門/機構、包含的服務類型等;服務類型的描述內容包括名稱、主要功能、涉及的部門/機構、包含的服務項等;服務項的描述內容包括名稱、功能、法律依據、流程、輸入、輸出、涉及的部門/機構、服務對象和服務手段等。

以面向企業的公共服務為例,“面向企業的公共服務”服務領域描述如下:

◆ 名稱:面向企業的公共服務

◆ 主要功能:為企事業單位提供服務

◆ 涉及的部門/機構:工商局、地稅局、經貿委……

◆ 包含的服務類型:市場準入、單位登記、年審年檢、資質認證、稅收征繳、司法公證、投資融資、知識產權、政府采購、質量監督、安全防護、環境保護、項目審批、國土房產、人力資源、勞動保障、進口出口、政策信息

服務類型“市場準入”描述如下:

◆ 名稱:市場準入

◆ 主要功能:某行業企業設立申請許可

◆ 涉及的部門/機構:發改委、經貿委、財政局、公安局、司法局、人事局、國土局、文化局、衛生局、教育局……

◆ 包含的服務項:食品生產許可證核發、公共場所衛生許可證申辦、煤炭經營資格許可……

服務項“煤炭經營資格許可”描述如下:

◆ 名稱:煤炭經營資格許可

◆ 功能:批準設立煤炭經營企業

◆ 法律依據:《中華人民共和國煤炭法》、《煤炭經營監管辦法》

◆ 流程:申請→受理→審批-頒發營業執照

◆ 輸入:申報材料(有與其經營規模相適應的注冊資金;有固定的經營場所;有必要的設施和儲存煤炭的場地;有符合標準的計量和質量檢驗設備;符合國家對煤炭經營企業合理布局的要求;法律、行政法規規定的其他條件)。

◆ 輸出:營業執照

◆ 涉及的部門/機構:經濟貿易委員會

◆ 服務對象:煤炭經營企業

◆ 服務手段:網站

可以將需求迫切度、服務覆蓋面和預期效益作為服務優先級評價指標。

電子政務公共服務目錄體系實際上是一個樹型結構,可以用專門軟件進行管理。電子政務公共服務目錄由信息化主管部門統一管理,具體內容的維護和更新由各行政部門負責。

3.應用架構

應用架構由應用系統、功能模塊和功能點3個層次構成。可以由業務架構映射(mapping)應用架構,其中業務域對應應用系統,業務單元對應功能模塊,業務點對應功能點。應用系統描述內容包括名稱、功能介紹、包含的功能模塊、系統結構、接口、技術指標、運行環境、開發商、上線日期、版本等。功能模塊描述內容包括名稱、功能概述、包含的功能點、數據流圖等。功能點描述內容包括名稱、功能概述、頁面轉換、用例圖等。

如果業務架構已經建立起來,應用架構很容易就可以建立起來。業務梳理將為具體業務系統開發提供了需求分析依據,以及需求描述的標準化方法。這樣,各部門對自身的業務系統建設任務一目了然,業務系統之間應該留有什么樣的接口也很明確,從而為業務協同奠定堅實的基礎。

在應用架構中,單部門應用系統是指僅限于某個部門使用的特定信息系統。部門通用系統是指各個部門都要用的信息系統,如OA系統、人事管理信息系統、財務管理信息系統、后勤管理信息系統等。跨部門應用系統是指多個部門共同使用的信息系統。單部門應用系統由政府各部門負責建設,通用應用系統由信息化主管部門負責建設。跨部門應用系統由信息化主管部門和各有關部門組成聯合項目領導小組,分工協作完成跨部門業務應用系統項目建設。

可以根據政府行政許可項、辦事目錄等確定具體的政府單部門業務系統、跨部門業務應用系統。可以將重要性、迫切性和預期效益作為應用優先級評價指標。

4.信息架構

在信息社會的理想情況下,查詢某個人的信息時,與這個人相關的信息都應該能查詢得到,如身份證號、住址、工作單位、教育經歷、工作經歷、納稅情況、婚姻狀況、政治面貌、獲獎情況、違法犯罪記錄等信息;查詢某個企業的信息時,與這個企業相關的信息都應該能查詢得到,如企業經營范圍、納稅情況、產品質量情況、進出口情況、社保情況、不良記錄等信息。

目前,城市元素信息分散在各個單位或部門,亟待進行整合。例如,人的戶籍信息和違法犯罪信息在公安部門,教育信息在教育部門,社保信息在社會保障部門,婚姻信息在民政部門,生育信息在計生部門,政治面貌信息在黨委,醫療信息在衛生部門。由于信息分割,導致了人死后其家人繼續領取退休金,個人不守信用得不到應有處罰等現象。這就需要建立數據架構,以便清晰、全面地描述城市中的每個人、單位或環境,進而實現信息共享和業務協同。

電子政務信息架構由政務信息資源目錄與交換體系、政務信息采集與更新體系以及政務信息公開和共享體系三大部分構成。

(1)政務信息資源目錄與交換體系。

政務信息資源目錄與交換體系是電子政務建設的重要基礎設施,是面向需求實現信息共享和業務協同的重要支撐,是實現部門間政務信息資源共享的基礎。

政務信息資源目錄與交換體系包括目錄體系與交換體系兩大部分。通過目錄體系可以實現對信息資源的有序化組織管理,各部門可以了解和掌握信息資源的基本概況,發現和定位所需要的信息資源。通過交換體系可以獲取所需信息資源。

(2)政務信息采集與更新體系。

政務信息采集體系由采集部門、采集手段、采集對象、采集流程、采集時間、采集周期、相關責任等構成。政務信息來源主要有儀器設備采集、申報材料、業務產生、其他部門提供等。

政務信息更新體系由更新部門、更新對象、更新流程、更新時間、更新周期、相關責任等構成。

(3)政務信息公開和共享體系。

政務信息公開體系由政務信息公開內容、政務信息公開方式、政務信息公開程序、政務信息公開監督與救濟、政務信息公開法律責任等組成,核心是政務信息公開目錄。政務信息公開目錄主要由類別、公開內容、公開方式、公開時限組成。

政務信息共享體系由政務信息共享領域、共享部門、共享內容、共享方式、共享程序等組成,核心是政務信息共享目錄。要圍繞特定主題建立政務信息共享目錄,如食品安全、突發性公共事件應急響應、流動人口管理等。

政府掌握的數據可以分為基礎數據和專題數據兩大類。信息化主管部門與某類基礎數據密切相關部門可以共同組成一個工作組,負責該類基礎數據庫建設。專題數據可根據政府行政許可項、辦事目錄進行梳理,由各行政部門自行負責建設。政務信息資源目錄與交換體系建設由信息化主管部門負責,政務信息采集與更新由各行政部門負責。

5.技術架構

技術架構由4個技術域、14個技術類和55個技術組件構成,其中4個技術域是指電子化服務技術域、技術平臺域、通用技術域以及信息共享和業務協同域,如表3-6所示。

表6 電子政務技術架構

技術域

技術類

技術組件

電子化服務技術域

終端技術

網站

呼叫中心

電子信息屏

電腦觸摸屏

移動終端

電腦

市民卡

網絡技術

互聯網

局域網

無線網絡

物聯網

信息安全技術

訪問控制

入侵監測

漏洞掃描

數據加密

災難備份

電子簽章

數字證書

技術平臺域

網絡平臺

外網平臺

內網平臺

軟件平臺

開發環境

配置管理

軟件測試

版本管理

數據及存儲平臺

存儲網絡

硬盤陣列

數據采集設備

數據庫管理系統

計算平臺

云計算平臺

通用技術域

業務流程管理

業務流程分析

業務流程再造

工作流管理

IT服務管理

級別管理

財務管理

能力管理

持續性管理

可用性管理

配置管理

變更管理

發布管理

事件管理

問題管理

公共應用系統

政府資源規劃

客戶關系管理

政務智能

表單工具

信息共享和業務協同域

集成

數據級集成

應用接口級集成

業務流程級集成

互操作

數據互操作

語義互操作

系統互操作

接口

數據接口

應用接口

硬件接口

信息化主管部門負責電子政務網絡規劃、建設和管理。對電子政務硬件進行管理,關鍵是制定一個各部門電子政務硬件配置規范以及硬件運行維護的管理辦法。對電子政務軟件進行管理,關鍵是制定一個各部門電子政務軟件選型規范以及軟件運行維護的管理辦法。

信息化主管部門負責電子政務信息安全建設的總體規劃,協調與技術指導。保密機關負責電子政務信息安全保密工作,密碼管理機關負責密碼管理工作,公安機關負責網絡信息安全監控及有關案件調查工作。

6.架構管理

電子政務管理架構包括法律法規、標準規范、管理體制三大部分。電子政務法律法規主要分為政策意見類、項目管理類、政務公開類、信息安全類、應用管理類、信息資源類、發展規劃類等。電子政務標準規范主要分為綜合類、管理類、信息資源類、工程技術類等。

在設計省市電子政務總體框架時,建議在省市政府首腦的直接領導下,信息化主管部門聯合政府辦公廳/室、編辦、法制辦等部門組成電子政務總體框架工作組。組長由信息化主管部門主任擔任,副組長由政府辦公廳/室主任、編辦主任、法制辦主任擔任,成員來自信息化主管部門、政府辦公廳/室、編辦、法制辦、第三方專業機構以及其他行政部門指定的聯絡員。電子政務總體框架要根據新形勢、新情況及時進行修訂,使版本不斷升級。

四、電子政務戰略規劃

1.電子政務發展戰略

2016年7月,中辦、國辦印發了《國家信息化發展戰略綱要》,提出“深化電子政務,推進國家治理現代化”。適應國家現代化發展需要,更好用信息化手段感知社會態勢、暢通溝通渠道、輔助科學決策。持續深化電子政務應用,著力解決信息碎片化、應用條塊化、服務割裂化等問題,以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化。

(1)服務黨的執政能力建設。推進黨委信息化工作,提升黨委決策指揮的信息化保障能力。充分運用信息技術提高黨員、干部、人才管理和服務的科學化水平。加強信息公開,暢通民主監督渠道,全面提高廉政風險防控和巡視工作信息化水平,增強權力運行的信息化監督能力。加強黨內法規制度建設信息化保障,重視發揮互聯網在黨內法規制定和宣傳中的作用。推進信息資源共享,提升各級黨的部門工作信息化水平。

(2)提高政府信息化水平。完善部門信息共享機制,建立國家治理大數據中心。加強經濟運行數據交換共享、處理分析和監測預警,增強宏觀調控和決策支持能力。深化財政、稅務信息化應用,支撐中央和地方財政關系調整,促進稅收制度改革。推進人口、企業基礎信息共享,有效支撐戶籍制度改革和商事制度改革。推進政務公開信息化,加強互聯網政務信息數據服務平臺和便民服務平臺建設,提供更加優質高效的網上政務服務。

(3)服務民主法治建設。建立健全網絡信息平臺,密切人大代表同人民群眾的聯系。加快政協信息化建設,推進協商民主廣泛多層制度化發展。實施“科技強檢”,推進檢察工作現代化。建設“智慧法院”,提高案件受理、審判、執行、監督等各環節信息化水平,推動執法司法信息公開,促進司法公平正義。

(4)提高社會治理能力。加快創新立體化社會治安防控體系,提高公共安全智能化水平,全面推進平安中國建設。構建基層綜合服務管理平臺,推動政府職能下移,支持社區自治。依托網絡平臺,加強政民互動,保障公民知情權、參與權、表達權、監督權。推行網上受理信訪,完善群眾利益協調、權益保障機制。

(5)健全市場服務和監管體系。實施“多證合一”、“一照一碼”制度,在海關、稅務、工商、質檢等領域推進便利化服務,加強事中事后監管與服務,實現服務前移、監管后移。以公民身份號碼、法人和其他組織統一社會信用代碼為基礎,建立全國統一信用信息網絡平臺,構建誠信營商環境。建設食品藥品、特種設備等重要產品信息化追溯體系,完善產品售后服務質量監測。加強在線即時監督監測和非現場監管執法,提高監管透明度。

(6)完善一體化公共服務體系。制定在線公共服務指南,支持各級政府整合服務資源,面向企業和公眾提供一體化在線公共服務,促進公共行政從獨立辦事向協同治理轉變。各部門要根據基層服務需求,開放業務系統和數據接口,推動電子政務服務向基層延伸。

(7)創新電子政務運行管理體制。建立強有力的國家電子政務統籌協調機制,制定電子政務管理辦法,建立涵蓋規劃、建設、應用、管理、評價的全流程閉環管理機制。大力推進政府采購服務,試點推廣政府和社會資本合作模式,鼓勵社會力量參與電子政務建設。鼓勵應用云計算技術,整合改造已建應用系統。

2.電子政務規劃編制內容

電子政務規劃內容一般包括電子政務發展現狀和形勢分析、總體思路、主要任務、重點工程和保障措施等。

電子政務發展現狀和形勢分析是指梳理電子政務發展現狀和成績,找出存在的問題及產生問題的原因,分析今后電子政務發展面臨的形勢。

總體思路包括今后一段時間電子政務發展的指導思想、基本原則和發展目標。指導思想要清晰,要具有較強的指導作用。原則要精煉,如統籌規劃、注重實效。發展目標包括總體目標和具體目標,要盡可能提出一些量化目標。發展目標既不能定得太高,也不能定得太低,而是要與政府工作發展要求相結合。

主要任務可以從政府的經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務四大職能考慮總體建設內容,從基礎設施、應用系統、信息資源開發利用、內部管理、公共服務、信息安全等方面考慮具體建設內容。例如,在經濟調節方面,主要建設宏觀經濟基礎信息庫、宏觀經濟決策支持系統、財政管理信息系統、稅務管理信息系統等;在市場監管方面,主要建設工商(物價)監管信息系統、質量監管信息系統、食品藥品監管信息系統、安全生產監管信息系統等;在社會管理方面,主要建設突發事件處置和應急指揮系統、勞動保障信息系統等;在公共服務方面,主要建設政府公眾網站、呼叫中心、在線審批系統、司法行政服務信息系統、公共醫療衛生服務信息系統、教育服務信息系統、氣象信息服務系統、社區信息服務平臺等。

重點工程根據主要任務來定,要具有可實施性。每個重點工程可以包括若干個具體項目。重點工程要明確建設目標、建設內容、建設周期、經費預算、牽頭部門等。

保障措施主要包括組織管理、標準規范、人才隊伍、資金投入等方面。例如,電子政務建設必須理順管理體制、工作機制,形成合力,有序推進。要及時組織編制、出臺電子政務標準規范,提高工程項目質量,促進互聯互通。要加快不同層次的電子政務人才培養,發揮高校、專業培訓機構的力量。要建立多元化的電子政務建設投融資渠道。

3.電子政務規劃編制流程

電子政務規劃編制一般包括選擇編制單位、啟動、調研、編制初稿、評審、修改、定稿和發布等階段,如圖4所示。

圖4 電子政務規劃編制流程

電子政務規劃既可以由信息化主管部門自行編制,也可以委托第三方專業機構編制。在選擇第三方專業機構時,要綜合考慮其行業背景、相關項目成功案例、項目團隊研究實力、項目需求理解、報價等。

選定電子政務規劃編制單位以后,要召開項目動員會。由于電子政務規劃涉及多個行政部門,行政部門的參與程度往往決定規劃內容的合理性。只有各個行政部門積極參與,充分了解他們的需求,才可能編制出可操作性高的規劃文本。為此,可以由信息化領導小組組長擔任項目領導小組組長,由信息化主管部門領導擔任項目執行小組組長,第三方專業機構領導擔任項目執行小組副組長,信息化主管部門和第三方專業機構抽調人員組成項目執行團隊。

編制電子政務規劃一定要做好調研工作。第一手資料可以通過單獨面談、電話訪談、集體座談、問卷調查等方式獲得,第二手資料可以通過用網絡搜索引擎搜索、圖書館資料文獻借閱、電子期刊文獻檢索、向其他單位索取有關資料等方式獲得。設計好的訪談提綱和調查問卷非常重要,因為訪談提綱和調查問卷設計得好,調研效果才理想,而調研效果直接影響規劃編制質量。

項目承擔單位在調查研究、資料分析的基礎上,著手編制電子政務規劃文本初稿。初稿完成后,信息化主管部門要召開規劃初稿審查會,對初稿提出修改意見。項目承擔單位根據審查會意見對規劃初稿進行修改。接著,信息化主管部門召開項目評審會,信息化領導小組成員、評審專家參加,對規劃文本提出修改意見。項目承擔單位根據評審會意見完成修改后,由項目領導小組組長決定是否可以定稿。如果不能,繼續修改直至可以定稿。定稿后,電子政務規劃文本就可以以政府文件形式發布,各有關部門遵照執行。

4.電子政務規劃編制方法

常用的電子政務規劃編制方法有SWOT分析法、利益相關者分析法和標桿分析法。

(1)SWOT分析法

SWOT分析法是由舊金山大學的管理學教授韋里克于20世紀80年代初提出來的。所謂SWOT分析,就是將與研究對象密切相關的各種主要內部優勢(Strength)、劣勢(Weakness)、機會(Opportunity)和威脅(Threat)等,通過調查列舉出來,并依照矩陣形式排列,然后用系統分析的思想,把各種因素相互匹配起來加以分析,從中得出一系列相應的結論,而結論通常帶有一定的決策性。運用這種方法,可以對研究對象所處的情景進行全面、系統、準確的研究,從而根據研究結果制定相應的發展戰略、計劃以及對策等。因此,SWOT分析法常常被用于制定發展戰略。

圖5 SWOT矩陣

SWOT分析主要包括分析環境因素、構造SWOT矩陣、制定行動計劃三個步驟。首先運用各種調查研究方法,分析本地區或本部門所處的各種環境因素,包括外部環境因素和內部環境因素。外部環境因素分為機會因素和威脅因素,它們是外部環境對本地區或本部門的發展有直接影響的有利和不利因素,屬于客觀因素。內部環境因素包括優勢因素和劣勢因素,它們是本地區或本部門在其發展中自身存在的積極和消極因素,屬主觀因素。

然后將調查研究得出的各種環境因素根據輕重緩急或影響程度進行排序,構造SWOT矩陣。一般將那些對本地區或本部門發展有直接的、重要的、巨大的、深遠的影響因素優先排列出來,而將那些間接的、次要的、少許的、短暫的影響因素排列在后面。

在完成環境因素分析和SWOT矩陣的構造后,就可以制定出相應的行動計劃。制定行動計劃的基本思路是:發揮優勢因素,克服劣勢因素,利用機會因素,化解威脅因素;考慮過去,立足當前,著眼未來。運用系統分析的綜合分析方法,將排列與考慮的各種環境因素相互匹配起來加以組合,得出一系列本地區或本部門未來發展的可選擇對策。

(2)利益相關者分析法

電子政務利益相關者一般包括政府官員、IT廠商、企事業單位和社會公眾用戶。由于這些利益相關團體所代表的利益不同,他們的期望必然有所不同。這就需要規劃編制者了解和分析不同利益相關團體的期望,并根據他們的權力給出各自的權重。

估計利益相關者期望的重要性需要在以下3個問題上做出判斷:每個利益相關團體的期望對規劃編制單位的重要性如何;他們是否有能力使規劃編制單位重視其期望;利益相關者的期望對未來電子政務發展戰略可能的影響。確定利益相關者的位置有兩種方法:權力-動力矩陣和權力-利益矩陣。前者用來確定在發展新戰略時如何引導政治權力,后者用來確立規劃編制單位與利益相關者的關系和策略。

權力-動力矩陣指出各利益相關者的位置,分析出在新戰略發展過程中在哪兒應該引入“政治力量”。最難應付的是D區那些團體,因為它們的觀點很難預測。C區的團體可能會通過管理人員的參與過程來影響戰略,這些管理人員同意他們的觀點并建立那些代表他們期望的戰略。雖然A區和B區的利益相關者權力很小,但這并不意味著它們不重要。這些利益相關者的積極支持本身,會對權力更大的利益相關者的態度產生影響。

圖6 利益相關者分析矩陣

權力-利益矩陣根據利益相關者與其持有的權力的關系,以及從何種程度上表現出對組織戰略的興趣對其分類。這個矩陣指明了組織需要建立的與各利益相關者之間的關系的種類。在制定和發展新戰略的過程中,應重點考慮主要角色(D區)是否接收該戰略。那些最困難的利益相關者經常是C區的利益相關者,雖然這些利益相關者總的來說是相對被動的,但要注意利益相關者影響戰略的方式受特定事件的影響,即特定事件促使他們對戰略產生影響。因此,全面考慮利益相關者對未來戰略的可能的反應非常重要。如果低估了他們的利益,他們突然重新定位于D區并且阻止采用新戰略,那么情況就會很糟。類似地,需要正確地對待B區中利益相關者的需要,主要通過信息來滿足。在影響更有權力的利益相關者的態度時,他們是非常重要的聯盟。

(3)標桿分析法

標桿分析法(Benchmarking)是指將本地區或本部門的電子政務建設情況與電子政務最佳實踐進行比較,從而提出行動計劃,以彌補自身的不足。電子政務標桿分析的主要內容包括基礎設施、應用系統、信息資源開發利用、信息安全、組織管理、資金投入等各個方面。

標桿分析法有助于政府部門發現與其他部門在電子政務方面存在的差距。通過對電子政務先進單位進行標桿分析,可以從電子政務先進單位那里得到有價值的經驗,用于改進本地區或本部門的電子政務建設工作,建立起相應的趕超目標。作跨行業的技術性的標桿分析(如電子政務與企業信息化進行對比分析),有助于促進信息技術跨行業滲透。

電子政務標桿分析法可以分為戰略層標桿分析、操作層標桿分析和管理層標桿分析三個層次。戰略層標桿分析是將本地區或本部門的電子政務發展戰略與先進地區或部門的電子政務發展戰略進行比較,找出成功戰略中的關鍵因素。操作層標桿分析主要集中在比較信息基礎設施、應用系統、信息安全、公共服務等方面的差異性。管理層標桿分析則主要從組織管理、標準規范、人才支撐、資金投入等方面進行比較。

標桿分析法還可以分為針對競爭對手的標桿分析和瞄準一流單位的標桿分析。前者一般僅限于同一區域或同一系統的部門,其目的主要是發現競爭對手的優點和不足,針對其優點,取長補短;根據其不足,選擇突破口。而后者的范圍就要廣得多,可挑選任何電子政務績效優良的地區或部門,其好處是更能博采眾長。另外,由于不存在競爭關系,交流信息的障礙少。

實施標桿分析法的主要步驟有確定內容、選擇目標、收集分析數據、確定行動計劃、實施計劃和跟蹤結果。首先要確定進行標桿分析的具體項,選擇具體的標桿分析對象。通常,競爭對手和行業領頭羊是標桿分析的首選對象。然后收集資料,充分了解標桿單位的做法。最后確定縮短差距的行動目標和應采取的行動措施,這些目標和措施必須融合到今后工作部署或計劃中,并定期評估達到目標的程度。如果沒有達到預期目標,就需要修正行動計劃。

電子政府

電子政府(Electronic Government,E-Government)的概念源自1993年美國總統執行辦公室發布《運用信息通信技術再造政府》,該報告強調政府應運用信息通信技術(ICT)提高行政效率。



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